香港的土地資源利用-淺談audi alteram partem 原則

李燕婷 (2017年1月)

香港的土地資源利用-淺談audi alteram partem[1]原則 

前言

於2016年第3季,香港一手中小型私人住宅市場中,內地個人買家交易金額占總交易金額約11.1% [2];香港一手豪宅市場中,內地個人買家交易金額占總交易金額約26.8% [3] 。

在過去兩年多(2014/15財政年度至2016年11月2日),香港政府售出[4]的68幅住宅、商業/商貿/酒店,以及工業用地中,根據投標者在投標表格內提供的資料 [5],其中11幅用地由內地企業(包括與內地企業有關或合資的公司)的發展商中標 [6]。

下述交易亦爲城中一時熱話:

(i)2016年8月3日,油塘崇信街與仁宇圍交界住宅用地,由首度投標香港地皮的內地房地産發展商以逾40億港元高價中標 [7]。(ii)2016年11月初至2017年1月尾,位于啓德發展區3幅毗鄰的住宅用地均由同一內地企業中標,平均每平方呎 [8]樓面地價創啓德及東九龍新高 [9]。[10],計劃將之重建,幷加設停車場。本公司意欲在與地盤毗連綠化用地辟設車道 。

根據《城市規劃條例》(下稱“條例”)第16條,上述公司可向城市規劃委員會(下稱“城規會”)[11]以書面提出申請。城規會須于收到申請的2個月內在會議上考慮該申請,批給或拒絶批給所申請的許可,該决定會以書面通知申請人。

在决定之前,城規會須在該申請提出後將該申請供公衆于合理時間內查閱,幷須持續如此行事,直至該申請在城規會會議上被考慮爲止。在供公衆查閱的期間的首3個星期內,任何人可就該申請向城規會提出意見。城規會須於會議上考慮該等意見。

該3個星期期間届滿後,城規會須將向它提出的所有意見供公衆于合理時間內查閱。届時,申請人亦可參考公衆所提出的意見。申請人在該申請被城規會考慮前的任何時間,可提供進一步資料以補充已包括在該申請內的資料。在符合指定條件下,城規會可接受該等進一步資料。如城規會信納有合理理由,可豁免公布該等資料供公衆查閱及提交進一步的意見。

以香港大坑道4 - 4C號唐樓爲例,于2015年時駿有限公司與所有業主達成收購協議,獲得全棟樓宇的業權。於去年年初,內地公司收購該業主公司幷著手推展重建計劃。[12]該內地公司提出申請(編號:A/H6/80),擬於《銅鑼灣分區計劃大綱草圖編號S/H6/15》訂明的綠化地帶上興建車道及相關工程,以配合其住宅發展。該申請於2016年6月16日作出,供公衆查閱的期限定爲2016年8月12日,即城規會的暫定會議日期 [13]。城規會收到意見共1025份。於2016年7月4日及8日,申請人提交進一步資料,幷獲城規會接納。該等進一步資料獲豁免公布。

情景二:本人已於香港某區購置低密度洋房,近日港府提出將附近綠意盎然的綠化地帶改劃爲住宅用地,本人意欲提出意見。

根據條例第12(1)(b)(ii)條,行政長官會同行政會議可將任何核准圖發還城規會以作出修訂。顯示有關修訂的草圖會根據條例第5條供公衆查閱,爲期2個月。

如欲表達意見,可於該2個月期間向城規會作出書面申述。2個月期間届滿後,所有申述均會提供予公衆查閱,直至行政長官會同行政會議根據條例第9條就有關草圖作出决定爲止。在該等申述供公衆查閱的首3個星期內,任何人均可就該等申述向城規會以書面提出意見。

在該3個星期届滿後,城規會會儘快舉行會議,以考慮上述申述及意見。但在舉行會議前,城規會須先向曾提交申述或意見的人士發出關於該會議的合理通知,包括會議的日期、時間及地點。根據條例第6B(3)條,他們均可親自或授權代表出席會議和在會議上陳詞。城規會在會議上考慮後,須决定是否會按申述所建議的方式修訂有關草圖。[14]

舉例說,《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》的修訂,涉及大埔露輝路及荔枝山山塘路等綠化地帶改劃爲住宅用地(圖則編號:S/TP/25)。就此,城規會收到申述共6,322份,就申述提出的意見439份。城規會于2014年11月27日、12月11、18日,2015 年1月14日召開會議。于2015年2月13日,城規會考慮申述及意見後,建議采納部份申述將草圖修訂。就此建議修訂,再有4份進一步的申述提交予城規會。

較爲近期的例子有《山頂分區計劃大綱核准圖編號S/H14/11》的修訂,涉及山頂甘道的綠化地帶改劃爲住宅用地(圖則編號:S/H14/12)。就此,城規會共收到申述1,640份,就申述提出的意見40份。

 

audi alteram partem

條例內明文訂定的上述表達機制被視爲自然公義 (natural justice) 第二法則audi alteram partem的彰顯 [15]。

根據希慎興業有限公司及另七人 對 城市規劃委員會,城規會的有關决策者需懷有從善如流的態度 [16],幷充份掌握各項相關資料及瞭解各界人士之進言 (he who decides must hear) [17]。爲了有效吸收及消化各項論點及論據,與會成員于會議當中需有適當休息時間,會議亦不應涵蓋過長時間 [18],以示程序公平。

最後必須一提,“兼聽”幷非不論情由、一成不變的金科玉律,在某些特殊情况下,包括情况緊急者、關係國家安全者等,“兼聽”此法律原則幷不適用 [19]。

事實上,“兼聽”此法則幷非新事,古已有之。惜吾輩凡人往往力不從心,未能踐行。趕稿之時,夜闌人靜,忽發奇想,若昔日楚王銘記“兼聽”原則,美人之結局或會改寫也未可知 [20]。

結曰:audi alteram partem,互勉之。

 

 

[1]拉丁語格言。英譯 “hear the other side” 或 “no one shall be condemned unheard”等。中譯或可意譯爲“兼聽”,語出《資治通鑒》,唐紀,第192卷。

[2]香港中小型住宅內地個人買家統計(2016年第3季),2016年11月17日,中原地産研究部。

[3]香港豪宅內地個人買家統計分析(2016年第3季),2016年11月16日,中原地産研究部。

[4]香港坊間雖多以“買賣”描述港府的土地交易,交易內容實爲“買方”于特定時期內就該土地的租用權,篇幅所限,在此不贅。

[5]當中不涉及公司股權。

[6]時爲署理運輸及房屋局局長丘誠武答《立法會五題:中資財團購入香港商住用地和物業的影響》,2016年11月9日。

[7]五礦地産逾40億高價奪油塘地,2016年8月4日,C11,成報。

[8] 100平方呎約爲9.29平方米。

[9]全年累27官地 庫房收782億破頂 港地越賣越貴 中資越買越雄,2016年12月28日,A05,文匯報;海航天價55億 三奪啓德地,2017年1月26日,C07,成報。

[10]香港房地産買賣常用語,表示房子以空置狀况交易,幷沒有附帶租約。

[11]城規會乃根據《城市規劃條例》第2條成立的法定組織,旨在爲有系統地擬備和核准香港各地區的布局設計及適宜在該等地區內建立的建築物類型的圖則,以及爲擬備和核准某在內發展須有許可的地區的圖則而訂定條文,以促進社區的衛生、安全、便利及一般福利。由行政長官委任官方和非官方成員,現共36人

[12]中洲重建大坑舊樓設萬呎戶,2016年6月25日,A21,大公報

[13]會議其後延期。

[14]上述程序可參見條例第6 – 6B條。

[15]希慎興業有限公司及另七人 對 城市規劃委員會 (未經彙編;民事上訴案件2012年第232號;判决書日期2014年11月13日),第64R至65B頁,第166段:“Section 6B(3) of the [Town Planning Ordinance] specifically gives a person who had made a representation a right to be heard at the meeting. Thus, not only has a person a right to put in a written representation, the statutory scheme actually confers a specific right to be heard orally at the meeting. This is a statutory manifestation of the second rule of natural justice: audi alteram partem. And it is trite that the rule is to safeguard the procedural fairness of the process…”

[16]同上:“…It is equally trite that a right to be heard is worth nothing if the decision-maker can simply close his mind to whatever were being said or put forward by way of submissions at a hearing…”

[17]同上,第69Q至70B頁,第175(d)段:“… the crucial question is whether all members participating in the decision-making were fully apprised of what had happened at the hearing (or … ‘fully informed of the evidence given and the submissions made’);”

[18]同上,第66至68頁,第170-172段。

[19] Halsbury’s Laws of Hong Kong, Administrative Law, [10.094] Right to Notice and Opportunity to be Heard; Reissue Date: 26 May 2014; Current Service Date: 1 Dec 2016.

[20] 《東周列國志》第92回 -《賽舉鼎秦武王絶脛 莽赴會楚懷王陷秦》:…臣(張儀)昔在楚時,聞楚王新幸一美人,鄭袖謂美人曰:“大王惡人以鼻氣觸之,子見王必掩其鼻。” 美人信其言。楚王問于鄭袖曰:“美人見寡人,輒掩鼻,何也?” 鄭袖曰:“嫌大王體臭,故惡聞之。” 楚王大怒,命劓美人之鼻,袖遂專寵。(節錄)