《收回土地條例》補償 ─ 土地發展潛力的非黑即白?

黃俊傑 (2015年5月)

 

現今社會都市發展迅速,無論在諸如上海、北京般中國主要大都會以至香港特別行政區,由於人口密集,「寸金尺土」已經不足以形容房地產價格的昂貴[1]。所以無論是中華人民共和國憲法[2]及香港特別行政區基本法[3]都明文對人民的土地權益作出保障。但同時,發展終是硬道理,在土地資源缺乏之下,政府徵用土地亦是無可厚非。在此前題下,如何在政府徵地時對土地價格進行評定,並對土地持有者作出合理補償便成為法院及法律界需要解決的,亦是本文希望淺談的課題。

I. 相關條文

香港特別行政區基本法第105條下:「香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值,可自由兌換,不得無故遲延支付。企業所有權和外來投資均受法律保護。」

基本法105條的實行法例是《收回土地條例》(124章) (“該條例”)。該條例訂明了政府收地的權利[4]及補償的義務[5]。補償的義務少有爭議,經常要法院裁定的卻是: 何為合理補償。而在本文中至關重要的就是條例第10條: 「土地審裁處裁定政府須支付的補償」。該條例訂明:

(1) 對於根據第6(3)8(2)條向土地審裁處呈交的申索,該審裁處須根據申索人因申索內所指明的土地被收回而蒙受的損失或損害,裁定須支付的補償額(如有的話)

(2) 土地審裁處裁定根據第(1)款須支付的補償額(如有的話)時,須以下列各項為基準─

(a) 被收回的土地及其上的任何建築物在收地當日的價值

(b) 申索人就被收回的土地而擁有、持有或享有的地役權或其他權利在收地當日的價值;

(c) 申索人因被收回的土地或其上建築物,與申索人的任何其他相連或毗鄰的土地或其上建築物分割,以致蒙受損失或損害的款額;

(d) 申索人於收地當日在被收回的土地上或在其上建築物內經營的業務,因收地而須遷離該土地或建築物,因而蒙受的損失或損害的款額;……

但甚麼是「當日的價值」呢? 舉一例:

「例一」:

假設A段土地由A君擁有。A大廈是老舊工廈,但附近區域已漸漸發展為甲級寫字樓及/或高級住宅。A君有見及此亦開始希望將A地發展成商/住大廈。在成事前,政府透過市區重建局收回A地。於是問題出現了:在《收回土地條例》下,「當日的價值」是甚麼? 應以舊工廈的價值計算? 應否將A地發展成商/住大廈的「發展潛力」(development potential) /「希望價值」(hope value) 包括在內?

答案是:「可以,如果土地契約本身已容許該發展地政總署署長對Yin Shuen Enterprises Ltd[6] 一案中,終審法院對此作出解釋。

II. 地政總署署長對Yin Shuen Enterprises Ltd: 土地契約需容許該發展

於 Yin Shuen一案,被收回的土地原為新界空置農地,土地契約列明該土地只能作農業用途。偏偏該土地的大小、地理位置及附近環境都十分適合作為住宅用地之用。明顯,住宅用地的價值遠高於農業用地。事實上,很多大地產發展商都會預先以高於農業地市價的價錢,但低於住宅用地價值,購買農地納入其「土地銀行」。再而發展商會向政府商討改變該土地契約用途,並支付土地補價 (land premium),以求最後成功將低價買入的農地發展成高價住宅物業再轉售圖利。簡單例子,就是以20萬買入價值10萬的農地,再將之發展成100萬的住宅大廈。但《條例》第12條列明,

在裁定根據本條例須支付的補償時─ (由1924年第5號第30條修訂)

(a) 不得因收地屬強制性而予以任何寬容;

(aa) 如有關土地所在的地區、地帶或區域是已預留或劃出作《城市規劃條例》(第131章)第4(1)(a)、(c)、(d)、(e)、(f)、(g)、(h)或(i)條所指明的用途,或該土地受該等地區、地帶或區域影響,則不得將此事實作為考慮之列;

(b) 凡根據政府租契持有土地而不按照政府租契的條款使用土地,則不得就該項使用給予第 124 章 - 《收回土地條例》 補償;

(c) 不得因預期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續發或延續任何特許、許可、契約或許可證而給予補償︰但如屬以下情況,即是若非因該土地被收回,便可按應有權利確使任何特許、許可、契約或許可證獲批出、續發或延續者,則本段對該情況不適用;及

(d) 除第11條及本條(aa)、(b)及(c)段另有規定外,被收回土地的價值,須被視為由自願的賣家在公開市場出售該土地而預期變現可得的款額

政府收地時,由於住宅大廈用途違反地契,故政府明顯不須支付100萬: 即完成住宅大廈的價錢。

問題是,即使該土地用途更改未獲批准,市場上的商家還是會願意支付20萬―即高於農地但低於住宅的價錢購買該農地,作為將來賺取更多利潤的「賭注」。那這多出的10萬,是否「收地當日的價值」? 還是同樣被第12(c) 條所撇除?

終審法院的答案是後者。在肯定土地擁有者在收地時應獲得合理賠償的同時,終審法院指出《基本法》第105條所保障的補償是土地的「實際價值」 (real market value)而非「公開市場價值」(open market value) [7]。當然,在一個經濟學上的完美市場之下,「實際價值」與「公開市場價值」應當相等。但事實上市場並不完美,而商人亦的確願意對土地進行投機,付出比「實際價值」更高的價錢買入,以望在改變土地用途之後賺取利潤。這種依賴土地用途變更的「希望價值」是該條例第12(c) 條所不容許的,亦不受《基本法》105條的保障故政府不須支付。[8]

 

III. Siu Sau Kuen 訴 The Director of Land: 發展潛力的存在機會需大過50%

現在我們知道,簡單而言,如果土地契約本身容許發展,補償可包括該發展潛力。但市場往往並不如例一般,只有單一土地、單一發展如此簡單。

「例二」:

假設A地雖然土地契約容許發展成商/住樓宇,但由於面積所限難以有大發展。然而,如果能與相鄰的B地、C地及D地合併再發展的話 (假設B, C, D 地土地契約同樣可發展商/住樓宇),A地的相應「發展潛力」將大大提高,而其價值亦大大提升。同時,由於A, B, C, D地的持有人不同,故成功發展的難度亦相應增加。在此前設下,政府須否補償反映「發展潛力」的價值? 應當假設發展成功來補償? 假設發展失敗? 還是只須補償一部份以反映發展失敗的風險? 這正是Siu Sau Kuen 訴 The Director of Lands[9]一案的主要法論爭論點。

於Siu Sau Kuen中,被收土地位於深水埗。深水埗區舊樓宇日久失修,而附近同時又有集團收購並拆卸重建的跡象。故雖然當時就被收土地並未有實在的重建發展計劃,原告土地持有者認為由被收土地的地理位置、人流、附近商住樓宇及重建項目等因素來看,該土地將來有與附近地段合併發展的「發展潛力」,政府該予以補償,即使最終發展成功的機率可能低於50%。政府方則認為法庭只應看收地當日已可實行的發展方案,而該方案成功率必須高於50%。在此案中,原告引用了英國上議院案件Transport for London v Spirerose Ltd[10]

在Spirerose案中,上議院特別提到,在衡量賠償金額的時候,法院不應採取一種非黑即白,“all or nothing”的態度。Lord Walker of Gestingthorpe 道[11]:

「下級法院似乎將發展的可能性當成了發展必定成功。這樣的邏輯的結果就是,如果在收地日發展的可能性是51%,我們就把它當成100%肯定; 如果是49%可能性,我們就把它當成為0%......這樣做並不恰當。」

「在衡量過往事件責任誰屬時,我們可以以相對可能性 (balance of probability) 來衡量是非對錯。…但在衡量賠償金額時,我們需要估算未來或假設上的機會及可能性。計算補償金額好比計算賠償,此雖然不可以是任意的估算,但同時不可能要求有把握地預見未來的事。」[12]

同樣,Lord Neuberger of Abbotsbury 亦提到:

「假如收地令土地持有者喪失發展機會,他損失的是一個機會,並非一個肯定能成功的發展方案。如果假設發展必定成功來作出賠償,就等如讓土地持有者獲得被未被收地情況下更佳的利益。這有違原則。」[13]

「我要強調需評定的是土地的可能性而非已肯定的可能性,其衡量必須就住土地最終不獲發展或延期的可能作出扣減。…最基本的原則是,土地的價值是其公開市場價值,而此價值應反映土地的所有發展潛力」[14]

Lord Collins則指:

在我看來很明顯,亦都與商業常理相乎的做法是:

  1. 土地的價格是其公開市場價格;
  2. 因收地項目做成的價格變動不作考慮;
  3. 土地的定價必須考慮土地的可能性,包括發展潛力;
  4. 發展潛力的衡量亦要就其風險/ 不肯定性作出折扣。」[15]

上述可見,英國上議院認為在衡量收地補償時應放棄非黑即白,51%當為肯定,49%當為不可能的「相對可能性」原則。而應貼近市場現實,發展潛力成功率越高,賠償越高;難度越大,賠償相對亦減少,但不會因低於49%就完全撇除。但在Siu Sau Kuen案中香港法庭並未完全採納此法律觀點。上訴庭認為評定土地發展潛力應用以下原則[16]:

在相對可能性下,證據是否顯示在收地當日被收土地再發展是相對可能的。此可能性可以藉以下所列證明:

  1. 實際由土地持有人作出的土地就其本身或與其他土地合併的再發展計劃 (如沒有類似計劃則發展可能性降低);或
  2. 證據顯示在被收土地周邊有再發展計劃,而從此可看出被收土地在可預見將來的就其本身或與其他土地合併的再發展是可行的」

雖然在Siu Sau Kuen 一案法庭似乎放寬了顯示發展潛力的證據類別;但法庭始終採用了「相對可能性」(on balance of probabilities) 的衡量標準,保持了51%即100%,49%即0%的非黑即白取態[17]。而因上訴法庭未有就Spirerose的觀點與原則作出討論,亦未解釋Spirerose在港是否/如何適用,都為未來案件留下懸念。

 

總結

將來Siu Sau Kuen及Spirerose的原則會否被帶到終審法院,筆者固然「難以有把握地預見」。但至少在現階段,可能被收地的土地持有人(或有意的發展商)似乎應該早點為未來發展作打算。當然每樁案件,每片土地的情況不一,但以例二為例,儘早與B, C, D地的業主商討落實發展方案,做好相關專業調研方為上策。否則一切「發展潛力」都可能不被法庭接納,最終只剩鏡花水月,夢幻泡影。

 


[1] 執筆之日,香港島住宅呎價普遍超過HK$10,000,樓價中位數為家庭入息中位數14.9倍,見www.demographia.com/dhi.pdf

[2] 見中華人民共和國憲法第10條

[3] 見香港特別行政區《基本法》等105條

[4] 該條例第3條

[5] 該條例第6條

[6] [2003] 2 HKLRD 399; (2003) 6 HKCFAR 1

[7] 同上,第55至57段。

[8] 同上,第50至58段。

[9] LDLR 1/2010; CACV 180/2012

[10] [2009] 1 WLR 1797

[11] 同上,第1811頁第37, 38段

[12] 同上,第1813頁第44段

[13] 同上,1815頁第57段

[14] 同上,1823頁第95段

[15] 同上,1824頁第98段

[16] CACV 180/2012,第34段

[17] 其他跟隨Siu Sau Kuen的案例包括: Highail Company Ltd v Director of Lands LDLR 5/2009;

Chan Shiu Chong v Director of Lands LDLR 1/2012